土地财政-1

置身事内

土地财政，就是地方政府围绕土地出让和开发来增加收入的行为。要理解这件事，我们需要理解几个问题，

1. 地方政府为什么要增加收入？
2. 为什么地方政府选择了土地出让作为收入的来源？
3. 为什么土地出让可以增加地方政府的收入？换言之，为什么土地这么值钱？
4. 土地财政的后果是什么？

这个Blog先写一下土地财政的背景吧，在办公室感到有些头晕，不想再写下去了..

地方政府的行为逻辑

1987年，在中共十三大上，赵紫阳做了题为《沿着有中国特色的社会主义道路前进》的报告，阐述了社会主义初级阶段理论，提出在社会主义初级阶段党的基本路线是“一个中心、两个基本点”，是指以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放。所以地方政府的工作核心，就是进行经济建设。

地方政府想要利用自己的事权推行政策，发展经济，必然要求相应的财力支持，否则事情就办不好。因为发展经济需要很多诸多额外支出，比如招商引资和土地开发等。就像一些游戏里需要先花钱建立商会和农房才能获得后续的收入一样。如果地方政府没钱，话说得再好听也难以落实。所以增加地方政府财政收入和进行当地经济建设，如果一些顺利，是一个正反馈的过程。

所以地方政府的行为逻辑就变得简单了，什么活动能够增加地方政府的收入，地方政府就要进行什么活动。地方政府的直接收入就是税收，所以在给定税率的情况下，要想增加地方政府收入，要么靠扩大税源，要么靠强行征管。

地方政府的收入来源

所以为什么地方政府选择了土地出让作为收入的来源呢？这要从分税制改革谈起。增值税是我国的第一大税种，企业所得税是我国的第二大税种。在分税制改革以前，增值税全部归地方所有，企业所得税按照行政隶属关系上缴：中央企业交中央，地方企业交地方。在增值税改革之后，增值税中央地方三一分成，进一步地，在2002的所得税改革之后，除一些特殊央企的所得税归中央以外，所有企业的所得税中央和地方六四分成。

所以地方政府开始大力招商引资，同时尤其青睐重资产的制造业，而对民生支出（教育、医疗、环保等）支出较少。因此在2002年，中央进一步提出“科学发展观”，要求地方政府“统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展”，更加重视民生支出。民生支出基本都由地方政府承担。

所以总的来看，分税制改革后，地方政府手中能用来发展经济的资源受到了几方面的挤压。

1. 首先，预算内财政支出从重点支持生产建设转向了重点支持公共服务和民生。20世纪90年代中后期，财政支出中“经济建设费”占40%，“社会文教费”（科教文卫及社会保障）只占26%。到了2018年，“社会文教费”支出占到了40%，“经济建设费”则下降了。
2. 其次，分税制改革前，企业不仅缴税，还要向地方政府缴纳很多费（行政收费、集资、摊派、赞助等），这部分预算外收入在改革后大大减少。90年代中后期，乡镇企业也纷纷改制，利润不再上缴，基层政府的预算外收入进一步减少。最后，2001年的税改中，中央政府又拿走了所得税收入的60%，加剧了地方财政压力。

地方不得不另谋出路，寻找资金来源，轰轰烈烈的“土地财政”就此登场。