分税制改革

置身事内：中国政府与经济发展

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简介

1988年朱镕基任上海市市长，在八九之后，江泽民升任中共中央总书记，朱镕基任上海市市委书记，直至1991年上调北京市任国务院副总理。上海任期以内，高压反腐、进行产业结构改革、财权事权下放改革、拍板筹建上海证交所、推动浦东开放。上调至中央以后，1992年就直接晋升至中共中央政治局常委。91-98年，朱镕基任国务院副总理，98年-03年，李鹏下台以后，任国务院总理。

分税制改革动机

朱镕基任期内做了很多工作，其中影响格外深远的就是分税制改革。朱镕基之前中国经济的特点是什么样呢？如果要用一个词来概括20世纪80年代中国经济的特点，非承包莫属。这是因为我国的基本国策决定了不能对所有权进行根本性变革，只能对使用权和经营权实行承包制。财政承包始于1980年，中央与省级财政之间对收入和支出进行包干，地方可以留下一部分增收。1980—1984年是财政包干体制的实验阶段，1985年以后全面推行，建立了“分灶吃饭”的财政体制。财政承包制下，交完了中央的，剩下的都是地方自己的，因此地方有动力扩大税收来源，大力发展经济。

但是这种包干制出现了两个问题。

第一，中央财政预算收入占全国财政预算总收入的比重越来越低。这很容易理解，地方经济增长快，物价涨的也快，中央收入占比自然不断下降。

第二，全国预算收入占GDP比重也越来越低了。这怎么理解呢，比如说老板给我安排了一个工作，让我七天干完，即使我第一天已经干完了，我也不能立刻发给老板，因为这可能会“鞭打快牛”，老板看干活太快又给安排了其他的工作。因此一方面地方政府会有意控制不让预算收入增长太快。另一方面，根据当时制定的规则，地方预算内的收入要和中央分成，但预算外收入可以独享。因此地方政府会给本地的企业违规减税，然后再通过一些其他的手段收回来。这和一些研究生导师发下去劳务费再收回来差不多。

那反正经济都是增长，为什么非要让国家财政能力充裕呢？这是因为有些宏观调控和改革必须要一个强有力的中央政府来推行。比如经济改革会让很多人的利益受损，中央必须有足够的财力去补偿，才能保证改革的推行，否则就会发生动荡。或者某个地方发生了大灾难，如果中央财政没钱，救灾是推行不下去的。又比如某个地方很贫穷，想要缩短基本公共服务差异，也需要中央财政的大力投入。

于是朱镕基开始了分税制改革。

分税制改革

1994年的分税制改革把税收分成三类：中央税、地方税、共享税。中央税完全归中央所有，地方税完全归地方所有，共享税按照一定的比例在中央和地方之间分配。为了收取不同的税种，中国当时分设了国税、地税两套机构，与地方财政部门脱钩，省以下税务机关以垂直管理为主，由上级税务机构负责管理人员和工资。国税局负责征收中央税和共享税中的中央部分，地税局负责征收地方部分，这两个机构在18年又合并了。

分税制改革中最重要的税种是增值税，占全国税收收入的1/4。改革之前，增值税（即产品税）是最大的地方税，改革后变成共享税，中央拿走75%，留给地方25%。

企业所得税是我国的第二大税种，2018年占全国税收收入的23%。2002年改革之前，企业所得税按行政隶属关系上缴：中央企业交中央，地方企业交地方。地方企业比中央企业多，所以六成以上的所得税交给了地方。地方政府自然就有动力创办价高利大的企业，比如烟厂和酒厂，这些都是创税大户。20世纪90年代，各地烟厂、酒厂越办越多，很多地方只抽本地牌子的烟、喝本地牌子的啤酒，这种严重的地方保护主义不利于形成全国统一市场，也不利于缩小地区间的经济差距。在2002年的所得税改革中，除一些特殊央企的所得税归中央外，所有企业的所得税中央和地方六四分成（仅2002年当年为五五分）。

分税制是20世纪90年代推行的根本性改革之一，也是最为成功的改革之一。改革扭转了“两个比重”不断下滑的趋势：中央占全国预算收入的比重从改革前的22%一跃变成55%，并长期稳定在这一水平；国家预算收入占GDP的比重也从改革前的11%逐渐增加到了20%以上。改革大大增强了中央政府的宏观调控能力，为之后应付一系列重大冲击（1997年亚洲金融危机、2008年全球金融危机和汶川地震等）奠定了基础，也保障了一系列重大改革（如国企改革和国防现代化建设）和国家重点建设项目的顺利实施。

分税制也从根本上改变了地方政府发展经济的模式。于是土地财政问题出现了。